Reforma samorządowa była katastrofą dla średnich miast. Dziś jest ostatni dzwonek, by je ratować

To jest clou sprawy – żeby myśleć mapą i zdać sobie sprawę, że Częstochowa ma dobrze rozwinięty przemysł metalurgiczny i potrzebna jest pomoc firmom z tej branży, by mogły wskoczyć do ligi wyżej, a z kolei Płock jest wykluczony komunikacyjnie i może warto byłoby zrobić tam więcej połączeń kolejowych.

Reforma samorządowa rządu Jerzego Buzka była jedną z najważniejszych zmian systemowych III RP. Jednak świadomość jej skutków jest praktycznie nieobecna w wyobraźni współczesnych Polaków. Tymczasem w jej efekcie byłe miasta wojewódzkie straciły na znaczeniu, osuwając się stopniowo w gospodarczy i demograficzny regres. Jeżeli w najbliższym czasie nic z tym nie zrobimy, erozja ośrodków takich Częstochowa, Wałbrzych czy Łomża stanie się nieodwracalna.

O przyczynach kryzysu średnich miast i realistycznych drogach wyjścia Roch Zygmunt rozmawia z Karolem Wałachowskim, autorem książki „Poza największymi. Studium o byłych stolicach województw”.

Roch Zygmunt: Lubisz wracać do Częstochowy?

Karol Wałachowski: – W przypadku większości osób, które – podobnie jak ja – wyjechały ze swojego miasta na studia, więzi rodzinne i relacje zawiązane w Częstochowie są silne. Mimo że od 14 lat mieszkam w Krakowie, moja tożsamość jest rozproszona. Czuję się i krakowianinem, i częstochowianinem, ale także janowianinem, bo tak właściwie to pochodzę z Janowa pod Częstochową.

Podczas promocji mojej książki zauważyłem, że z osobami o podobnym doświadczeniu do mojego łatwiej się rozmawia. Ludzie niepochodzący z wielkich metropolii lepiej rozumieją, co się wydarzyło w Polsce przez ostatnie 30 lat. Nie podzielają opinii, iż fakt, że młode talenty wyprowadzają się do dużych miast, jest czymś oczywistym.

A co się stało przez ostatnie trzy dekady?

– Jeśli mieszkało się w metropoliach, to można było odnieść wrażenie, że Polska odniosła jakiś spektakularny sukces, że nasz rozwój osiągnął niesamowity poziom. I rzeczywiście, gdy spojrzymy na wskaźniki PKB, to tak się stało.

To w czym problem?

– W praktyce mamy wiele Polsk. W największych ośrodkach sytuacja jest znacznie lepsza niż w latach 90. Ale w średnich i małych miastach już tak różowo nie jest. Wyobraźmy sobie mieszkańca Wałbrzycha. Jeszcze do niedawna było to średniej wielkości miasto, z niezłymi perspektywami, w którym poziom życia był naprawdę dobry. Dziś Wałbrzych to polskie Detroit. Miejsce, na które nikt nie ma pomysłu.

Polska podzieliła się na malkontentów i beneficjentów transformacji – w myśl podziału zaproponowanego przez Jacka Sokołowskiego w książce Transnaród. Polacy w poszukiwaniu politycznej formy. Małe i średnie miasta zaliczają się do tej pierwszej grupy. Mieliśmy przez lata do czynienia z szeregiem procesów, które je osłabiały, jednocześnie wzmacniając największe ośrodki.

Ta dysproporcja pojawiła się wraz z początkiem lat 90. czy może nieco później?

– Okres, który biorę pod uwagę w moich badaniach, zaczyna się w 1995 roku. Jeszcze do końca XX wieku nie było widać wyraźnej różnicy między przykładowymi Wałbrzychem, Bielskiem-Białą czy Częstochową a największymi metropoliami, takimi jak Warszawa czy Kraków. Początek poważnych problemów to reforma samorządowa z 1999 roku i wyraźniejsze wejście Polski w globalną gospodarkę.

Nasza struktura geograficzna jest policentryczna – mamy rozproszoną siatkę wielu miast, co jest jednym z ważniejszych elementów PRL-owskiego dziedzictwa. W 1975 roku wprowadzono w Polsce 49 województw, wskutek czego wzmocniono średnie miasta.

Tworzono w nich wówczas duży przemysł, co pomagało im się rozwijać. Tymczasem po zmianach z czasów rządów Jerzego Buzka mieliśmy do czynienia z metropolizacją. Państwo zaczęło wzmacniać tych największych.

Jaka była w latach 90. ideologia dotycząca Polski małych i średnich miast? Był jakiś plan czy pomysły, co należy zrobić?

– Odpowiem ci anegdotycznie. Prowadząc badania, zrobiłem dużo wywiadów pogłębionych. Jedno z pytań, które zadawałem, dotyczyło tego, jaką politykę terytorialną prowadziły poszczególne rządy, jakie miały w tej sprawie założenia. Sądziłem, że będzie to temat, o którym spokojnie będę mógł napisać rozdział. Okazało się jednak, że tego wątku w ogóle nie ma. Wszyscy moi rozmówcy zgodnie twierdzili, że nigdy nie mieliśmy żadnej polityki terytorialnej. Myślenie mapą nie działało.

Ale w ogóle nie próbowano tego robić?

– Gdy spojrzymy sobie na dokumenty strategiczne, to coś tam znajdziemy. Był plan Michała Boniego, który zakładał model polaryzacyjno-dyfuzyjny, czyli taki, w którym rozwój miał rozlewać się od metropolii do mniejszych miast. Jednak w praktyce nigdy nie był w ten sposób realizowany.

Z kolei Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju Mateusza Morawieckiego teoretycznie stawiała na średniej wielkości miasta. Były premier miał idée fixe, żeby je wzmacniać. Tylko za tym dokumentem nie szły żadne realne instrumenty, programy wsparcia.

Tymczasem na Zachodzie modne jest podejście znane jako place-based policy, czyli polityka ukierunkowana terytorialnie.

Co to w praktyce znaczy?

– Państwo patrzy na mapę i widzi, że Częstochowa i Grudziądz mają zupełnie inne problemy, wobec tego wymagają różnych form wsparcia. Nasza polityka krajowa była ślepa terytorialnie. Rafał Matyja powiedział mi kiedyś, że to, co należałoby zrobić w pierwszej kolejności, to powiesić mapę Polski w biurze każdego ministra. Żeby ci ludzie uświadomili sobie, że poza Warszawą też jest jakiś świat.

Z drugiej strony jest w Polsce konsens, że fundamentalnym sukcesem III RP jest właśnie samorząd i dlatego należy go wspierać.

– Polskie samorządy mają całkiem sporo kompetencji i są dość sprawne w wykonywaniu podstawowych usług publicznych. Remonty dróg i prowadzenie szkół idą w miarę bezproblemowo. Jednak jeśli spojrzymy sobie na to, jakie te samorządy mają realnie budżety inwestycyjne, czyli wolne środki, to jest to około 10% całości budżetów małych i średnich miast. W najbogatszych miastach jest to 20%.

To jest całość pieniędzy, jakie samorządowcy mogą przeznaczyć na budowę nowych szkół, dróg, kanalizacji itd. Finalnie więc mamy niewiele miast, które prowadzą politykę rozwojową. Ona leży w gestii regionów albo państwa rozumianego centralnie, bo tam znajdują się większe pieniądze, których średniej wielkości miasta nie posiadają.

Uważasz, że należy dać samorządowcom więcej pieniędzy?

– Nie do końca. W tym punkcie chciałbym wrzucić kamyczek do ogródka samorządowców. Jakkolwiek faktycznie państwo centralne nie widzi problemów konkretnych średnich miast, to lokalni włodarze również nie mają świadomości, co jest dla nich ważne.

Analizując inwestycje w tych średniej wielkości miastach w ostatnich dekadach, widzimy, że są to głównie nowe obwodnice. One są ważne, ale nie wpływają zasadniczo na strukturę gospodarczą. Nie stworzą nowych miejsc pracy.

Drugim najczęstszym rodzajem inwestycji jest sławetne betonowanie ryneczków. Jest to efekciarskie z perspektywy takiego prezydenta czy burmistrza, bo można urządzić sylwestra i wywołać wrażenie , że jest fajnie, że coś się dzieje, że jest rozwój. Jednak znów – z punktu widzenia bazy ekonomicznej miasta nie ma to większego znaczenia.

W obrębie przemysłu metalurgicznego tak samo brakowało pomysłów co dalej. Akurat tutaj jest sporo sukcesów firm, które poszły w górę łańcucha produkcji: tworzą części samochodowe, wyspecjalizowane maszyny, obrabiarki itd. To jednak wydarzyło się bez wsparcia państwa.

Gdybym miał okazję zapytać prezydenta Częstochowy, jakie są jego zdaniem trzy najważniejsze specjalizacje miasta, na które chce stawiać, to nie sądzę, żeby był w stanie odpowiedzieć na to pytanie. Samorządowcy funkcjonują w świecie bardzo prostych projektów, które dają się w łatwy sposób politycznie skapitalizować.

Cofnijmy się do momentu przełomowego dla średnich miast w Polsce, czyli 1999 roku. Wtedy rząd Buzka wprowadza wspomnianą już przez ciebie reformę. Jaki był jej cel?

– To była kontynuacja reformy z 1990 roku, która wprowadziła gminy. Gdy one powstały, to w dalszym ciągu administracja wyższego rzędu, czyli wojewódzka, była rządowa. Funkcjonowały zatem niejako dwa systemy w jednym, co prowokowało dyskusję o tym, by domknąć reformę, zmniejszając liczbę województw z 49 do 16 i tworząc powiaty.

Główne role w tym procesie odgrywali tacy ludzie jak Michał Kulesza, Jerzy Stępień czy Zyta Gilowska. Prace trwały właściwie całe lata 90., bo zawsze było coś ważniejszego. W dodatku ta reforma była na tyle trudna, że nikt nie chciał brać politycznej odpowiedzialności za jej przeprowadzenie.

To, co mnie zszokowało, to fakt, że przy opisie jej celów wymieniano wiele okrągłych słów, takich jak demokracja, decentralizacja władz, ale nie wspominano nic o realnych procesach ekonomicznych. Skupiano się na ustroju.

Bo autorzy reformy byli prawnikami?

– Tak. Kulesza i Stępień to duet prawników, który był absolutnie zakochany we Francji i wierzył, że możemy mieć administrację skrojoną na podobną modłę. Jednocześnie w ogóle nie brali pod uwagę tego, co w skutek reformy samorządów stanie się z gospodarką.

Mówili też o Unii Europejskiej, przedstawiając reformę jako warunek wejścia do Wspólnoty. Zmiana w strukturze samorządu miała się wiązać z efektywnym alokowaniem unijnych zasobów. To nieprawda. W Holandii, uznawanej za topową administrację na świecie, są znacznie mniejsze regiony. Chorwacja czy Rumunia też mają mniejsze regiony i jakoś da się tam alokować unijne środki.

Była to więc naprawdę dziwna dyskusja. W ramach rekompensaty miasta, które utraciły status stolicy województwa, dostały po 120 tysięcy złotych w ramach budżetu inwestycyjnego.

Przecież to śmieszna kwota.

– Mnie też jej wysokość zszokowała, ale tyle przewidywał program „Dialog i rozwój”. Wyglądało to tak, jakby ktoś próbował pożar gasić kubkiem wody. Jak na dłoni widać, jak poważny był brak wyobraźni twórców reformy. Sądzę, że zabrakło w tym gronie jakichś politologów i ekonomistów, którzy wnieśliby szerszą perspektywę aniżeli tylko tę czysto prawniczą.

Pełnomocnikiem rządu ds. tej reformy był Michał Kulesza. Zabrakło mu wsparcia politycznego, bo najważniejsza osoba w AWS-ie, czyli Marian Krzaklewski, była rozedrgana, nie czuła tej reformy. Finalnie Kulesza był za opcją z 12 województwami. Ta opcja była sensowniejsza, bo zakładała mniej województw, ale za to silniejszych. Obecnie funkcjonujący kompromis z 16-stoma województwami jest dziwny.

Dlaczego?

– Z jednej strony mamy takie mazowieckie, które ma 5,5 miliona mieszkańców, a z drugiej opolskie, które liczy jedynie 900 tysięcy mieszkańców. W efekcie, mówiąc Andrzejem Lederem, doczekaliśmy się prześnionej rewolucji terytorialnej w Polsce.

Aż tak?

– Moim zdaniem to była jedna z najważniejszych reform w III RP. Dotknęła największej liczby ludzi i miała bardzo daleko idące skutki. Jednocześnie w ogóle nie istnieje w kulturze. Poza największymi stanowi pierwszą monografię na ten temat, jest kilka artykułów naukowych, ale to w zasadzie tyle.

Ta reforma odbyła się ponad głowami ludzi, bo przeprowadzono ją bardzo szybko, a potem automatycznie przeszliśmy do business as usual, zapominając o dotkniętych reformą miastach. Nie było żadnego follow-upu. Kolejne rządy SLD, PiS-u i PO zapomniały o tym, że ta reforma się odbyła i przyniosła jakieś skutki. A te wyrządziły średnim miastom krzywdę.

Na czym ona polega? Co oznaczało w praktyce odebranie miastu statusu stolicy województwa?

– Pierwszy cios dotyczył miejsc pracy. Dotychczasowe miasta wojewódzkie straciły ich setki, jeśli nie tysiące. Przede wszystkim w administracji publicznej, czyli urzędach oraz inspektoratach, ale także w oddziałach spółek Skarbu Państwa. Również sektor prywatny ucierpiał – w pewnym momencie bezrobocie w Częstochowie sięgało 20%. Pamiętajmy, że miejsca pracy w administracji mają efekt mnożnikowy.

Co to znaczy?

– Urząd wojewódzki nie daje zatrudnienia wyłącznie swoim pracownikom, ale również zamawia różne usługi, choćby prawnicze, z rynku. Jest też szereg podmiotów gospodarczych, które od tych urzędów coś chcą. Są także klienci usług kulturalnych. Krótko mówiąc, gospodarka się napędza.

Drugi duży cios to poziom inwestycji. Ponad 50 proc. więcej środków inwestycyjnych, w tym tych unijnych, płynęło do obecnych stolic województw. To jasne, bo kapitał idzie tam, gdzie jest centrum.

Trzeci cios poszedł w usługi publiczne. Wiele z nich skupia się w stolicach województw, więc gdy zabraliśmy ten status mniejszym miastom, to usługi przesunęły się wyżej. Niemniej ważny jest też aspekt prestiżowy.

Czemu on ma znaczenie?

– Bo dotyka aspiracji. Te miasta zniknęły w ogóle z obiegu informacyjnego. Gdy Rafał Trzaskowski przejedzie się metrem, to TVN24 robi niemalże transmisję na żywo. Gdy teraz burzą dworzec w Częstochowie – o absolutnie symbolicznym znaczeniu dla miasta – to nikt o tym nie wie. Nawet mieszkańcy Częstochowy muszą się przejść na miejsce, żeby to zobaczyć, bo nie mają u siebie dobrych mediów, które mogłyby ich o tym poinformować.

Poczucie bycia na peryferiach oddziałuje na młodych ludzi. Gdy miałem 19 lat, to nie miałem pojęcia o politykach publicznych, ale było dla mnie czymś intuicyjnie oczywistym, że muszę uciec do dużego miasta, bo tu nic dobrego mnie nie spotka. Mimo tego, że w średnim mieście, z którego ludzie podobni do mnie wyjeżdżają, jest szereg atutów: bliskość rodziny, przyjaciół itd. Jednak i dla mnie, i dla 32 osób z mojej 35-osobowej klasy w liceum było jasne, że trzeba się zwijać.

Skoro powiedziałeś, że ta reforma odbyła się ponad głowami mieszkańców, to nie mieliśmy w jej trakcie do czynienia z protestami społecznymi?

– W latach 90. kapitalizm był bożkiem, więc  reforma była uzasadniana tym, że tak jest na Zachodzie i tyle. Wiele innych argumentów się tam nie pojawiało. Był to jednak również czas, kiedy sporo zależało od poziomu motywacji miejskich elit.

Opole jest dobrym przykładem, bo to miasto w pierwotnych założeniach nie miało zachować statusu wojewódzkiego. Ośrodek 130-tysięczny to średniej wielkości miasto, jakich jest w Polsce 40-50. Nie było powodu, żeby akurat Opole oszczędzić.

Tyle tylko, że lokalne elity, w tym akademickie, zebrały się do kupy, by o ów status powalczyć. Organizowano imprezy, pochody, jeżdżono protestować do Warszawy. To wszystko poskutkowało sukcesem. Politycy w stolicy się wystraszyli. Michał Kulesza wspominał, że ta decyzja stworzy w ogóle kwestię opolską.

Kwestię opolską?

– Bano się, że opolanie zjednoczą się z mniejszością niemiecką i wytworzy się jakaś separatystyczna emocja. Prawica w latach 90. bardzo bała się silnych regionów, włącznie z odłączeniem się Śląska od Polski.

Podobny przykład oddolnej presji był w Kielcach. Był to wówczas  potężny bastion SLD. Ostatecznie Aleksander Kwaśniewski podjął decyzję, że województwo świętokrzyskie utworzy się jako 16-ste. W Częstochowie tego typu determinacji zabrakło.

Były wprawdzie protesty, prezydentka Halina Rozpondek walczyła o status wojewódzki, ale zabrakło jedności. Na przykład hutnicy uznali, że przyłączenie do Śląska to doskonały pomysł, bo to bogaty region, więc nam też się poprawi. Ostatecznie Częstochowa została największym – wówczas 250-tysięcznym – miastem bez statusu stolicy województwa. Była ówcześnie dwukrotnie liczniejsza niż Opole.

Kto przywrócił średnie miasta do polskiej debaty? Pewnie śledziłeś prezydencką kampanię wyborczą. Każdy miał o nich coś do powiedzenia.

– Uważam, że cały czas nikt nie podniósł tego tematu na poważnie. Kiedyś przeglądałem programy partii politycznych i faktycznie każdy – od Ruchu Narodowego po Razem – proponuje jakieś postulaty związane ze średnimi miastami. Mówi się przenoszeniu urzędów, o dostępnej komunikacji publicznej, większych środkach itd., ale nie jestem w stanie wskazać polityka, który przeniósłby te deklaracje w sferę realnych działań.

A PiS?

– Partia Jarosława Kaczyńskiego próbowała nazwać i przechwycić tę emocję. Mateusz Morawiecki wymyślił plan, część osób w tym ugrupowaniu przynajmniej symbolicznie rozumie starcie centrum z peryferiami. Wiele rzeczy się działo, ale co do zasady miały one przyczynkarski charakter.

Duże pieniądze kierowano na inwestycje w małych gminach, ale nie pamiętam żadnego znaczącego programu. Raczej interweniowano punktowo, bo tu jakiś poseł coś załatwił, a tam jakiś minister. Sądzę, że ze średnimi miastami musi się stać to, co z np. mieszkalnictwem.

Co masz na myśli?

– Inicjatywa zmian musi wyjść oddolnie. O problemie z mieszkaniami eksperci mówią od dwóch dekad, a mimo to dopiero kilka lat temu pojawili się influencerzy i dziennikarze, którzy zaczęli go głośno podnosić. Dzięki temu znalazło się miejsce w sferze politycznej dla takich osób jak Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz czy Magdalena Biejat.

Temat nabrzmiał na tyle, że już nie da się powiedzieć, że nie ma problemu. Można mieć różne recepty.

– Dokładnie. Patrząc na dane, które mówią, że w średniej wielkości miastach jest pół miliona osób mniej niż kiedyś i że trend spadkowy dalej się pogłębia, to jest to ostatni moment, by ratować te miejsca. Policentryczna sieć miast rozproszonych po Polsce jest ważna również z punktu widzenia bezpieczeństwa gospodarczego.

Dzięki tym kilkudziesięciu ośrodkom możemy mieć zdywersyfikowaną gospodarkę. Jeden przemysł jest silny w Tarnowie, drugi w Bielsku-Białej. Dzięki temu nasze państwo jest bezpieczniejsze, bo nie polegamy na jednym obszarze.

Po drugie, rozproszona sieć pomaga spójności społecznej. Częstochowa ma nominalnie 190 tys. mieszkańców, ale już cała aglomeracja – niespełna 400 tys. Gdyby szpital czy szkoły w Częstochowie padły, to ci wszyscy ludzie straciliby dostęp do usług publicznych.

Nie możemy dopuścić, żeby było u nas jak we Francji, gdzie jeśli mieszkasz w bogatej dzielnicy Paryża, to żyjesz jak król, a na prowincji nie możesz pójść normalnie do lekarza. Takie państwo tworzy nierówności i je pogłębia. Poza tym koncentrowanie wszystkich funkcji w wąskim gronie największych metropolii sprawia, że jesteśmy łatwiejszym celem.

To chciałbyś, aby jakie kroki władza podjęła w celu poprawienia sytuacji średnich miast? Powiedzmy, że przychodzi od ciebie premier Tusk i pyta, co ma zrobić, żeby w tej umownej Częstochowie żyło się lepiej.

– Nie jestem marzycielem. Reforma administracyjna jest niemożliwa, bo byłaby zbyt trudna politycznie. Potrzebujemy konkretnych, punktowych działań w stosunku do poszczególnych miast. Tu nie ma uniwersalnych recept, bo każde z tych miast posiada inne problemy i inne zasoby.

To jest clou sprawy – żeby myśleć mapą i zdać sobie sprawę, że Częstochowa ma dobrze rozwinięty przemysł metalurgiczny i potrzebna jest pomoc firmom z tej branży, by mogły wskoczyć do ligi wyżej, a z kolei Płock jest wykluczony komunikacyjnie i może warto byłoby zrobić tam więcej połączeń kolejowych.

Mamy takie miasto jak Nowy Sącz, w którym silna jest branża spożywcza i sensownym pomysłem jest wspieranie lokalnych uczelni, by robiono tam więcej badań. Powinniśmy też na poważnie rozpocząć wdrażanie deglomeracji.

Już zrobiono Ministerstwo Przemysłu w Katowicach i przy ostatniej rekonstrukcji rządu zwinięto je stamtąd.

– Bo przenoszenie ministerstw to akurat głupi pomysł, jeśli ich szefowie muszą być w bieżącym kontakcie z rządem. Nie ma jednak powodu, dla którego urzędy centralne muszą być w Warszawie. Jeśli Częstochowa ma specjalizację energetyczną, to dlaczego Urząd Regulacji Energetyki nie miałby mieć siedziby w tym mieście? Kilkaset miejsc pracy dla specjalistów naprawdę może stanowić game changer.

Kolejną sprawą jest mieszkaniówka. Przy obecnym kryzysie mieszkaniowym i biorąc pod uwagę, że metropolie stały się nieznośnymi miejscami do życia, sądzę, że budowanie mieszkań na tani wynajem może być dla młodych ludzi kluczowym argumentem, by jednak zostać w tym średniej wielkości mieście.

Jeśli mam, jako student, wydawać 3,5 tysiąca złotych na kawalerkę w Krakowie, to bez bogatych rodziców nie da się tego zrobić. Perspektywa wynajmowania mieszkania za tysiąc złotych w Częstochowie może być wystarczającym bodźcem, by nie emigrować.

Dlaczego powiedziałeś, że to ostatni moment, żeby ocalić te miasta?

– Bo miasta to ludzie. Obserwując ruchy migracyjne, widzimy, że niedługo możemy dojść do momentu, w którym firmy będą musiały wynosić się z tych średnich miast, bo nie będzie kim zastąpić pracowników, którzy odejdą na emeryturę. To już bilet w jedną stronę, takiego procesu nie będzie się dało odkręcić. Trzeba więc działać, póki jest na to czas.

Wywiad publikujemy za stroną internetową Klubu Jagiellońskiego. Artykuł powstał dzięki jego darczyńcom.

Roch Zygmunt

Karol Wałachowski

Udostępnij artykuł: